Fiscalización municipal y platas de beneficio: límites competenciales en minería
En los últimos años se ha vuelto recurrente que diversas municipalidades pretendan fiscalizar, sancionar o incluso paralizar operaciones vinculadas a plantas de beneficio de minerales, alegando supuestas infracciones relacionadas con autorizaciones municipales, licencias de funcionamiento o ejecución de infraestructura dentro de sus jurisdicciones. Sin embargo, dichas actuaciones evidencian una problemática cada vez más frecuente: la indebida expansión de competencias municipales sobre actividades cuya regulación y fiscalización corresponde a autoridades sectoriales mineras.
Como punto de partida, debe considerarse que las plantas de beneficio constituyen instalaciones técnicas especializadas destinadas al procesamiento y recuperación metalúrgica de minerales. En efecto, conforme a los artículos 17 y 18 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado mediante Decreto Supremo N° 014-92-EM (en adelante, “TUO de la Ley General de Minería”), el beneficio comprende procesos físicos, químicos o físico-químicos destinados a extraer, concentrar, fundir o refinar minerales, mientras que la concesión de beneficio otorga a su titular el derecho a desarrollar dichas actividades.
En concordancia con ello, el Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional en Minería, aprobado mediante Decreto Supremo N° 024-2016-EM (en adelante, el “RSSOM”), define a las plantas de beneficio como instalaciones destinadas a desarrollar procesos de concentración, clasificación, lixiviación, fundición y refinación de minerales. Así, se trata de actividades sometidas a un régimen técnico y sectorial especializado.
Precisamente, el ordenamiento jurídico peruano ha diseñado un esquema competencial específico respecto de estas actividades. El artículo 93 del TUO de la Ley General de Minería establece que la jurisdicción administrativa minera corresponde al Poder Ejecutivo y es ejercida por las autoridades mineras competentes. Asimismo, los artículos 101 y 129 de dicho cuerpo normativo atribuyen a la Dirección General de Minería la competencia para otorgar concesiones de beneficio.
En esa misma línea, el Reglamento de Procedimientos Mineros, aprobado mediante Decreto Supremo N° 020-2020-EM, regula el procedimiento para el otorgamiento del título de concesión de beneficio y las autorizaciones de construcción y funcionamiento de plantas de beneficio, competencias que corresponden al Minem; y, en el ámbito de la pequeña minería y minería artesanal, a los Gobiernos Regionales.
Del mismo modo, el Reglamento para la Protección y Gestión Ambiental de las Actividades de Explotación, Beneficio, Labor General, Transporte y Almacenamiento Minero, aprobado mediante Decreto Supremo N° 040-2014-EM, reconoce que la evaluación, supervisión y fiscalización ambiental de las actividades mineras corresponde al OEFA y a los Gobiernos Regionales, según el estrato minero involucrado. Asimismo, el propio RSSOM atribuye competencias de supervisión y fiscalización en materia de seguridad minera a Osinergmin y a los
Gobiernos Regionales.
Pese a este marco normativo, algunas municipalidades continúan intentando exigir autorizaciones adicionales para la instalación u operación de plantas de beneficio, sustentando dichas actuaciones en disposiciones generales de la Ley Orgánica de Municipalidades. No obstante, si bien los gobiernos locales poseen competencias en materias como zonificación, uso de suelo, acondicionamiento territorial o control urbano, ello no los faculta a sustituir ni duplicar competencias sectoriales en materia minera, ambiental o de seguridad operacional.
Sobre este punto, resulta particularmente relevante considerar el criterio adoptado por Indecopi mediante la Resolución N° 0264-2007/CAMINDECOPI, a través de la cual se declaró ilegal la exigencia municipal de contar con autorizaciones para la instalación y funcionamiento de plantas minero-metalúrgicas. Asimismo, el Consejo de Minería, máxima instancia administrativa en materia minera, ha señalado expresamente, mediante Resolución N° 274-2019-MEM-CM, que las municipalidades no constituyen autoridades competentes para otorgar autorizaciones,
ni fiscalizar actividades vinculadas al procesamiento de minerales, aun cuando estas se desarrollen en zonas urbanas.
La relevancia de este debate no es menor. La indebida superposición de competencias no solo genera incertidumbre regulatoria y afecta la predictibilidad de las inversiones, sino que además puede comprometer la continuidad de las operaciones mineras mediante restricciones, paralizaciones o clausuras emitidas por autoridades sin competencia legal para fiscalizar actividades de beneficio.
En ese sentido, resulta indispensable que las empresas mineras identifiquen oportunamente este tipo de riesgos regulatorios y evalúen adecuadamente el alcance de las competencias municipales frente a actividades sometidas a regulación sectorial minera especializada.
Por Lucila Barja, asociada senior del área de Míneria y Desarrollo Sostenible.
Publicado en la revista Columnas del estudio edición n°224.
