Conflictos jurisprudenciales en la prescripción tributaria, a propósito de la RTF No. 00549-Q-2024

Abstract:

El Tribunal Fiscal, en lo relativo a las prescripciones tributarias, viene emitiendo pronunciamientos divergentes a los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente No. 02051-2016-PA/T, hecho que evidencia una manifiesta vulneración al debido proceso, al no obtenerse una respuesta de la autoridad en un plazo razonable y, además, el menoscabo de la predictibilidad jurídica, dado que existe incertidumbre respecto a los criterios aplicables a los procedimientos en los que se analice la figura jurídica de la prescripción tributaria.

A modo de introducción, es pertinente plantearse la siguiente interrogante: ¿es acorde a derecho que los contribuyentes deban de llegar a instancias constitucionales para recién obtener un pronunciamiento que pudo emitirse en sede administrativa? La respuesta es sí, dado que, en los casos relativos a la causal de suspensión del plazo de prescripción a causa de la tramitación del procedimiento contencioso administrativo, el Tribunal Fiscal viene emitiendo pronunciamientos en los que se desapega de los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional.

De este modo, antes de ingresar al análisis de los criterios jurisprudenciales sobre la materia, debemos de tener en consideración que en materia tributaria el fundamento de la prescripción radica en la necesidad de establecer un plazo determinado a las situaciones de incertidumbre jurídica, de tal manera que quien presente una conducta de inacción ─como es el caso de Sunat y el Tribunal Fiscal─ por el tiempo indicado en la norma, perderán la oportunidad de exigir al contribuyente el pago de una obligación tributaria, la potestad de fijarla o de imponer sanciones.¹ Es así que la prescripción tiene por objeto que las situaciones de dependencia que puedan afectar la esfera patrimonial de los contribuyentes no se prolonguen de manera indefinida.²

Por su parte, el Código Tributario regula la causal de suspensión de la prescripción de la siguiente manera:

• Suspensión de la prescripción³:

La prescripción de las acciones para determinar la obligación, aplicar sanciones y exigir el pago se suspende durante la tramitación del procedimiento contencioso tributario.

• Decreto Legislativo No. 1311⁴:

La causal de suspensión del plazo de prescripción con motivo de un procedimiento contencioso tributario sólo operará por los plazos establecidos en el Código Tributario para resolver los recursos impugnatorios en sede administrativa (9 y 12 meses, para reclamaciones y apelaciones, respectivamente), reanudándose el cómputo del plazo de prescripción a partir del día siguiente del vencimiento del plazo para resolver.

Como se advierte, la prescripción tributaria, aunque resulta ser una materia compleja, se encuentra –razonablemente- bien regulada. Siendo así, pasaremos a absolver la interrogante planteada en la introducción del presente artículo.

Para tales efectos, traemos a colación la RTF No. 00549-Q-2024, publicada en el Diario Oficial El Peruano con fecha 24 de febrero de 2024, mediante la cual el Tribunal Fiscal estableció el siguiente el criterio con carácter de jurisprudencia de observancia obligatoria:

“La causal de suspensión del cómputo del plazo de prescripción, referida a la tramitación del procedimiento contencioso tributario, opera sólo durante los plazos establecidos para resolver los recursos de impugnación si en el mencionado procedimiento se ha declarado la nulidad de los actos administrativos [resoluciones de determinación y/o resoluciones de multa] que contienen la deuda respecto de la cual se ha alegado la prescripción de las acciones de la Administración Tributaria o del procedimiento llevado a cabo para su emisión [fiscalización].”⁵ [El énfasis es agregado].

De lo expuesto, se advierte que el Tribunal Fiscal condiciona a que la causal de suspensión del cómputo del término de prescripción, con motivo de la tramitación del procedimiento contencioso tributario, operará sólo durante los plazos establecidos para resolver los recursos de impugnación siempre que en el mencionado procedimiento se declare la nulidad de los valores o del procedimiento de fiscalización. Contario sensu, en los procedimientos en los que no se declare la referida nulidad y Sunat o el Tribunal Fiscal superen los plazos legales que tienen para resolver los respectivos recursos impugnatorios, implicará que todo el “exceso de plazo” se considere como un lapso en el que operó la referida suspensión. No obstante, no debe soslayarse que –particularmente- el Tribunal Fiscal con mucha frecuencia supera ampliamente el plazo de 1 (un) año que tiene para emitir sus pronunciamientos. Habiéndose registrado casos en los que tomó hasta 9 años para emitir la respectiva RTF. (Ver anexo).

No debe pasar por desapercibido que el Tribunal Fiscal expresa que llegó a la conclusión antes citada en base a una interpretación teleológica e histórica; sin embargo, la RTF en cuestión contiene una somera referencia a la redacción del artículo 46 de Código Tributario, antes y después de la promulgación de Decreto Legislativo No. 1311.

Al respecto, es indispensable tener en cuenta la existencia de los distintos métodos de interpretación jurídica, entre los que resalta el método de interpretación judicial, el cual versa en contemplar el análisis que se ha desarrollado en las instancias judiciales⁶; e inclusive, debe de tenerse en cuenta que el intérprete puede optar por uno o varios métodos con los cuales se dará sentido al precepto jurídico; dicho de otro modo, la elección de un método no excluye a los demás.⁷

Ahora bien, lo antes expuesto es propicio para determinar que el criterio al que arribó el colegiado administrativo en la RTF No. 00549-Q-2024, utilizando únicamente la interpretación teleológica e histórica, resulta ser insuficiente, dado que, tal como se ha señalado, a efectos de comprender plenamente los alcances de una norma, no será limitante la utilización de un único método de interpretación, sino la posibilidad de utilizar más de uno. Situación que no ha ocurrido en la resolución bajo análisis, siendo que el Tribunal Fiscal omitió tener en consideración la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente No. 02051-2016-PA/TC, aun cuando dicho precedente efectúa un análisis constitucional sobre el exceso de plazo legal por parte de Sunat y el Tribunal Fiscal en la emisión de sus respectivos pronunciamientos y sus implicancias en la prescripción tributaria.

Efectivamente, el Tribunal Constitucional mediante la aludida sentencia, ya se ha pronunciado sobre el exceso de plazo legal en el que incurren Sunat y el Tribunal Fiscal en la emisión de sus fallos, conforme se muestra a continuación:

Fundamento 20:

“Así, el exceso de tiempo que se tome la administración en resolver no puede considerarse indubitablemente como un período de actividad administrativa, sino que más bien debe calificarse como un período de inactividad administrativa o de mora administrativa, en el que la respuesta a las impugnaciones del contribuyente demoró en ser atendida.” [El énfasis es agregado].

Fundamento 24:

“la suspensión del cómputo del plazo prescriptorio durante la tramitación del procedimiento contencioso tributario, pese a la declaratoria de nulidad de actos administrativos, sólo cuando se cumplen los plazos para resolver los recursos interpuestos por el administrado, establecidos en el TUO del Código Tributario. Dicha suspensión, entonces, no debe operar respecto al lapso de tiempo que, en exceso, se toma la administración tributaria para resolver las impugnaciones planteadas (…)” [El énfasis es agregado].

Como se aprecia, el Tribunal Constitucional concluyó que el exceso del plazo legal en el que incurra tanto Sunat o el Tribunal Fiscal no será considerado dentro de plazo de suspensión. Asimismo, el máximo intérprete constitucional no condiciona a que la causal de suspensión del término del plazo prescriptorio durante la tramitación del procedimiento contencioso tributario operará sólo durante los plazos legales, siempre que se declare la nulidad de los valores o del procedimiento de fiscalización, tal como lo plantea el Tribunal Fiscal. En consecuencia, los contribuyentes que aleguen la aplicación de los referidos criterios constitucionales necesariamente deberán de llegar a la instancia constitucional para recién obtener un pronunciamiento que pudieron obtener en sede administrativa, hecho que evidencia una vulneración al debido proceso, al no obtener una respuesta de la autoridad en un plazo razonable y menoscabar el derecho a la predictibilidad jurídica. En lo sucesivo, esperemos que el Tribunal Fiscal pueda adoptar un criterio acorde a la jurisprudencia constitucional, a fin de no vulnerar la seguridad jurídica que respalda a todo contribuyente que recurre a su instancia.

Anexo:

Por Wilmer Cortez, miembro de la sede Arequipa del Estudio Muñiz

1. Tribunal Constitucional. Expediente No. 02051-2016-PA/TC. Sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 12 de noviembre de 2020. ↩︎
2. Tribunal Fiscal. Sala 1. RTF No. 00161-1-2008. 08 de enero de 2008. ↩︎
3. Artículo 46 del TUO del Código Tributario. Aprobado mediante el Decreto Supremo No. 133-2013-EF. Publicado en el diario oficial El Peruano el 22 de junio de 2013. ↩︎
4. Decreto Legislativo No. 1311. Por el cual se modificó el artículo 46 del Código Tributario. Publicado en el diario oficial El Peruano el 30 diciembre del 2016. ↩︎
5. Tribunal Fiscal. Oficina de Atención de Quejas. RTF No. 00549-Q-2024; publicada en el diario oficial El Peruano el 24 de febrero de 2024. ↩︎
6. Ortega, J. (2022). Interpretación judicial [Archivo PDF]. https://zenodo.org/records/6366290. ↩︎
7. Laos, A. (2021). Una aproximación a la vetusta interpretación literal. Revista derecho. Primera edición. Páginas 225 y 226. https://fde.unsa.edu.pe/wp-content/uploads/2021/10/Revista-El-Derecho-en-linea-1.pdf ↩︎