Desafíos de la contratación de Gobierno a Gobierno para infraestructura compleja

Entre 2017 y 2024, el Estado peruano -con la expectativa de acelerar la ejecución física de infraestructura pública- ha suscrito seis acuerdos de Estado a Estado conocidos como contratos de gobierno a gobierno (G2G), cuyas características principales se detallan a continuación:

Cierto es que la construcción de la compleja infraestructura deportiva para los juegos Panamericanos y Parapanamericanos 2019 se desarrolló en tiempo récord (24 meses), para lo cual usaron los new engineering contract (NEC), un modelo contractual de buenas prácticas internacionales que orienta la ejecución oportuna y dinámica de las inversiones.

Esta buena experiencia, animó a los sectores transportes y salud a explorar las ventajas del G2G, contratando a otros Estados (Corea del Sur y Francia) a fin de recibir asistencia técnica para la construcción de sus proyectos de infraestructura compleja. Sin embargo, cabe analizar si la decisión de encargar únicamente la gestión de la procura a otro Estado es suficiente para cumplir con el propósito de agilizar la construcción y garantizar el funcionamiento de la infraestructura compleja que necesita el país.

En mi opinión, un primer reto es diseñar y construir oportunamente las obras públicas e igual de importante es su sostenibilidad a largo plazo, para lo cual se debe garantizar el mantenimiento y la operación de los servicios; por lo que, resulta un reto estructurar G2G para el cierre de brechas de infraestructura cubriendo el ciclo de inversión que prevé su correcto funcionamiento, así se cumpliría el principio de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos públicos.

De acuerdo con la Ley n.° 30225, y su reglamento, las contrataciones que realice el Estado peruano con otro Estado se regulan por las reglas, normas y principios del comercio y derecho internacional; sin embargo, deben observar la legislación nacional en los actos previos a la contratación, pues están sujetos a la supervisión del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) y el control simultáneo de la Contraloría General de la República (CGR).

Siendo así, el G2G se constituye como un mecanismo de contratación distinto a la obra pública, a las obras por impuestos y a las asociaciones público privadas, y permite al Estado peruano contratar la adquisición de bienes, servicios, obras, gestión, desarrollo u operación de proyectos a otro Estado, a fin de que este último se encargue de la ejecución mediante sus propios organismos, sus empresas nacionales o privadas que cuenten con su respaldo; sin embargo, es una modalidad de contratación excepcional ya que requiere de sustentación para ser aprobada por decreto supremo.

En ese sentido, las entidades facultadas (ministerios, sus organismos públicos adscritos y los programas o proyectos especiales) para desarrollar un G2G deben contar con un informe técnico y legal que justifique la necesidad de contratar a otro Estado, debiendo identificar a los potenciales Estados participantes, demostrando además que:

1. las partes contratantes serán el Estado peruano y otro Estado
2. las prestaciones ejecutadas por el Estado contraparte serán efectuadas por sus órganos, dependencias y empresas estatales bajo su control
3. las ventajas o beneficios para el Estado peruano de contratar directamente con otro Estado, en función al principio de eficacia y eficiencia, y del mandato de maximizar el valor de los recursos públicos
4. cuentan con la viabilidad presupuestal para el financiamiento de la contratación, salvo que requiera concertar una operación de endeudamiento.

La concisa regulación sobre G2G prevé las obligaciones mínimas que deberá tener el contrato: i) la entidad del Estado peruano tendrá como obligación la remisión de la documentación referida a la ejecución del contrato G2G y los contratos que se deriven de este a la CGR, ii) el Estado contratado deberá contar con un plan de transferencia de conocimientos relacionados con el objeto del contrato G2G, elaborar el plan para el legado del país, remitir la documentación referida a la ejecución del contrato G2G y los contratos que se deriven de este, así como la prohibición de incurrir en actos de corrupción.

Siendo así, queda claro que la suscripción de un G2G pasa por una evaluación técnica, legal y presupuestal previa para su aprobación; por lo que su realización puede ser estructurada previendo todo el ciclo de inversión del proyecto y no solo la procura para contratar el diseño y la construcción. Ello, a razón de que los contratos derivados del G2G no son ajenos a los conflictos e indefiniciones -propios de la no transferencia de riesgos- que generan retrasos frente a la esperanza de agilizar la ejecución física de las obras, sin contar el problema de que no se garantiza la sostenibilidad de la infraestructura luego de construida, por lo que, bien vale la pena contratar la oportuna ejecución de un proyecto transfiriendo determinados riesgos al otro Estado con mayor experiencia.

Bajo ese escenario, resulta pertinente estructurar los G2G con un enfoque ejecutivo y de transferencia o compartición de riesgos, ya que, en estricto, la experiencia hasta hoy se concentra en la contratación de una oficina de gestión de proyectos (PMO) que asesora a la entidad pública en la procura para la contratación de las empresas que concluirán los estudios de pre inversión (expediente técnico) y construirán las obras.

No cabe duda que los G2G permiten el empleo de los conocimientos, técnicas y el know how del Estado contratado, pero si la contratación se limita a la procura para la contratación, sigue siendo de cuenta y riesgo del Estado peruano todos aquellos conflictos propios de la ejecución de infraestructura compleja que se contrata a través de la PMO, lo que en buena cuenta implica que se está contratando a otro Estado con mayor experiencia en gestión de proyectos pero sin que se mitiguen los riesgos propios de la ejecución de obras de envergadura.

El Estado peruano tiene la posibilidad de estructurar G2G incluyendo la contratación del diseño, financiamiento (incluso), construcción, desarrollo y operación de las infraestructuras directamente al Estado contratista, es un desafío que permitirá cumplir con la tan ansiada celeridad en la ejecución de las obras, mitigar los riesgos propios de la ejecución de infraestructura compleja y cumplir el ciclo de inversión pública por el cual se garantiza el funcionamiento de los servicios.

Por Magali Lazo, asociada del área de Infraestructura, APP y OxI 

Publicado en la revista Columnas del estudio edición n°215.