Un nuevo enfoque dinámico: Actos de administración en los bienes de dominio público

El derecho puede ser analizado como un sistema establecido de normas (estática) o como una serie de actos que lo dinamizan (creación y aplicación de normas), citando el enfoque planteado por el maestro Hans Kelsen.

De ahí que un sistema normativo llega a ser un elemento conservador, pues contiene mecanismos de defensa, que busca mantenerlo, pero que contiene a su vez determinados procedimientos susceptibles a posibles cambios, pero sin modificar su esencia. Entonces, las leyes llegan a ser un instrumento de cambio dentro de un orden, que surgen como respuesta de una determinada realidad social y económica. Y esto es esencialmente que al surgir nuevas leyes o al modificarse aquellas existentes, se valida la necesidad de ese cambio social y económico. Por tal motivo, la razón del derecho como dinámico y cambiante, no inerte ni estático.

De lo expuesto, a propósito de la reciente publicación del Texto Único Ordenado de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado mediante Decreto Supremo N°019-2019-VIVIENDA (publicado en el Diario Oficial El Peruano el 10/07/2019); el cual incluye cambios normativos introducidos mediante el Decreto Legislativo N° 1358, el cual modifica e incluye algunos artículos a la Ley N° 29151, que optimiza el saneamiento físico legal de los inmuebles estatales y facilita la inversión pública privada.

Al respecto, según el Régimen Jurídico de la Propiedad de los Bienes Estatales, referido a las características tradicionales de los bienes de dominio público, radica en su carácter de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, conforme así se encuentra regulado en el literal a) del numeral 2.2. del artículo 2° del Reglamento de la Ley N° 29151, aprobado mediante Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA.

Precisamente, con la modificación establecida en el Decreto Legislativo N° 1358, en la cual se produce cambios radicales, en cuanto al planteamiento de ciertos procedimientos ya regulados, como es el caso del saneamiento físico legal para predios estatales, y en otros, aparece cierta flexibilidad para ciertos tipos de actos de administración sobre bienes estatales regulados mediante directivas a cargo de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN.

Uno de esos procedimientos en particular es el de la Constitución del Derecho de Servidumbre sobre Predios Estatales, regulado en la Directiva N°007-2016/ SBN, aprobado mediante la Resolución N°070-2016/ SBN, publicado en el Diario Oficial El Peruano el día 16 de octubre de 2016.

Cabe indicar que los actos de administración son aquellos a través de los cuales se ordena el uso y aprovechamiento de los bienes estatales, sin que ello implique el desplazamiento de dominio, conforme a la definición establecida en el literal a), numeral 2.3, del artículo 2° del Reglamento de la Ley N° 29151.

Siendo la Constitución de Derecho de Servidumbre sobre Predios Estatales un acto de administración, regulada en la directiva antes descrita, se advierte que en el numeral 5.6 de sus disposiciones generales, señala que “la constitución del derecho de servidumbre se realiza sobre predios de dominio privado estatal, inscritos y saneados”.

Nótese que dicha disposición discrepa con lo establecido en el artículo 18-A de la Ley N° 29151, medida innovativa incorporada por el Decreto Legislativo N° 1358, el cual con la denominación “Del aprovechamiento de los bienes de dominio público”, establece que “en el marco del Sistema Nacional de Bienes Estatales, las entidades pueden constituir usufructo, servidumbre común, arrendamiento, cesión en uso, comodato u otros derechos que no impliquen enajenación del inmueble que se encuentra bajo su titularidad o administración siempre que no se desnaturalice u obstaculice el normal funcionamiento del uso público del bien o la prestación del servicio público.”

Conforme a lo estipulado en esta nueva medida, es factible que sobre un bien de dominio público, o parte de aquel, se pueda constituir derecho de servidumbres comunes. La razón es que los bienes estatales no pueden mantenerse sin uso efectivo, ni negar la posibilidad de obtener una rentabilidad favorable al Estado; de ahí la nueva denominación del referido artículo 18-A.

En ese sentido, este reordenamiento regulatorio viabiliza la consolidación en nuestro país de un mejor aprovechamiento de un bien de dominio público, sin ánimo de desnaturalizarlo o de pretender su desafectación, que impactará e incentivará favorablemente a las inversiones, en beneficio de la economía nacional, siendo vital la supervisión permanente por parte de la SBN.

Cabe señalar que aquellos actos de administración o de adquisición sobre predios estatales debe recaer también en su publicidad registral, ya que conllevan en la mayoría de los casos una inversión, la cual requiere una garantía oponible.

En suma, una de las bondades que ofrece los cambios normativos es precisamente la de contar con mayores opciones y medidas que permitan contribuir a la ejecución de las políticas públicas con la mejor eficiencia del Estado; y uno de esos cambios radicales es la norma en comentario, referida al aprovechamiento de los inmuebles de dominio público, que de cierta forma dinamiza el concepto estático que se enfocaba en los bienes de dominio público.

Por Paola Vásquez, asociada del área de Saneamiento predial y acceso a tierras, y Marcos Ruiz, abogado de dicha área.
Publicado en la revista Columnas del estudio edición n°199.